Informationserhebungen durch Social-Media-Analysen im Rahmen der staatlichen Risiko- und Krisenkommunikation

Der Aufsatz widmet sich den grundlegenden rechtlichen Aspekten der Informationserhebung in Sozialen Medien durch Behörden der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr. Nach einer Kurzbeschreibung der Begriffe Risiko- und Krisenkommunikation sowie Social-Media-Analysen werden diese Maßnahmen im Hinblick auf ihren gefahrenabwehrrechtlichen Charakter beurteilt und verfassungsrechtlich geprüft.

1. Sachliche Beschreibung

1.1. Risiko- und Krisenkommunikation

Die zielgerichtete Information der Bevölkerung über drohende oder eingetretene Gefahren zählt zu den klassischen ordnungsbehördlichen bzw. polizeilichen Aufgaben. Seit jeher wird die informationelle Gefahrenabwehr insbesondere durch den Einsatz von amtlichen Hinweisen, Empfehlungen und Warnungen umgesetzt. Die Warnung der Bevölkerung vor Gefahren wird durch die Rechtsprechung gar als eine Amtspflicht kategorisiert, aus deren Verletzung eine Haftung des Staates für eingetretene Schäden folgen kann.1

Die Kommunikation zwischen Behörden und der Bevölkerung rückt gegenwärtig immer mehr in das Blickfeld von Wissenschaft und Verwaltung. Hierbei wird zwischen den Bereichen der Risikokommunikation einerseits und der Krisenkommunikation andererseits differenziert. Die Krisenkommunikation zielt auf die Bewältigung von eingetretenen Schadensereignissen sowie die Schadensminimierung ab und dient dem Aufbau von Vertrauen. Der Krisenkommunikation geht die Risikokommunikation voraus, die vor allem die Vermeidung des Ausbruchs von Krisen bezweckt2 und ebenfalls die (Un-)Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts und die Ungewissheit künftiger Schadensfolgen thematisiert.3

1.2. Social-Media-Analysen

Die Risiko- und Krisenkommunikation setzt nicht nur die Kenntnis der Behörden von einer Gefahrenlage voraus, über die im Einzelfall informiert werden kann. Um die informationellen Bedürfnisse der Bevölkerung zu erkennen und um ihnen abhelfen zu können, müssen diese zunächst festgestellt werden. Hieran zeigt sich der interaktive Charakter von Kommunikation, der grundsätzlich auf dem gegenseitigen Austausch von Informationen beruht. Um eine einseitige und daher gegebenenfalls insuffiziente Informationsvermittlung durch die Behörden zu vermeiden, bedarf es zuvor einer Ermittlung der Informationsbedürfnisse. Dies ist sowohl aktiv als auch passiv denkbar, indem entweder konkrete Fragen kommuniziert werden oder die Relevanz von Themen und Meinungen gefiltert wird und damit auf passive Weise Informationen über Informationsbedürfnisse erhoben werden. Letzteres ist insbesondere durch Social-Media-Analysen denkbar. Hierbei handelt es sich um die systematische Analyse von Social-Communities (z.B. Facebook), Diskussionsforen, Webblogs und Suchmaschinen. Mit Hilfe von Tools wie etwa „Zeitgeist“ (Google) und „Memology“ (Facebook) kann ein schneller Über- und Einblick in Themen und Meinungen aus dem Social Web erlangt werden. Durch den Einsatz von Alerts können ebenfalls Krisensituationen erkannt werden, da diese in vorab festgelegten Situationen den Ersteller über Veränderungen bzw. Ereignisse informieren.4

Die Ermittlung von Informationsbedürfnissen der Bevölkerung mit Hilfe von Social-Media-Analysen ermöglicht zudem die Feststellung, ob eine Krise nach dem subjektiven Empfinden der Bürger vorliegt. Insofern werden die Behörden dadurch in die Lage gebracht, auf ein rein subjektives Unsicherheitsgefühl der Bevölkerung adäquat zu reagieren, indem Informationsdefizite ausgeglichen oder Fehlinformationen korrigiert werden. Insgesamt können somit durch den Einsatz von Social-Media-Analysen angepasste Maßnahmen der informationellen Gefahrenabwehr getroffen werden.

2. Rechtliche Beurteilung

2.1. Allgemeine gefahrenabwehrrechtliche Einordnung von Social-Media-Analysen

Die Anwendung von Social-Media-Analysen im Bereich der Gefahrenabwehr unterscheidet sich als Maßnahme der Informationserhebung nur geringfügig von den herkömmlichen Vorfeldaufgaben der informationellen Gefahrenabwehr. Unabhängig davon, welcher Behörde eine Gefahrenabwehraufgabe zugewiesen ist, setzt deren Durchführung in der Regel eine hinreichende Informationsgrundlage voraus. Diese wird allerdings in den seltensten Fällen durch vorhandene eigene Informationen oder durch die eigene behördliche Wahrnehmung einer Gefahrensituation geschaffen, sondern erfordert eine aktive Informationsbeschaffung durch die Behörde. Nur durch die Erhebung von Informationen können die notwendigen Voraussetzungen geschaffen werden, um legitime Gefahrenabwehrmaßnahmen durchführen zu können. Fehlt es an hinreichenden Informationen über einen Sachverhalt, kann hoheitliches Handeln ungeeignet oder nicht erforderlich sein und sich damit gegebenenfalls als rechtswidrig erweisen. Informationsverarbeitung ist folglich eine zentrale Teilaufgabe der Gefahrenabwehr, die die Vollständigkeit, Verfügbarkeit und Aktualität der Daten zum Ziel haben muss.5

Die skizzierte Relevanz von behördlichen Informationserhebungen macht deutlich, dass auch die Durchführung von Social-Media-Analysen in das Spektrum der Mittel zur Informationsbeschaffung fällt. Denn Social-Media-Analysen ermöglichen ebenfalls die weitere Durchführung von Maßnahmen der Gefahrenabwehr. Hierbei gilt es freilich zu berücksichtigen, dass sich die auf die Risiko- und Krisenkommunikation ausgerichtete Analyse von Social-Media von der klassischen Informationserhebung dadurch unterscheidet, dass mit ihr nicht die Erforschung des Tatbestandes einer Gefahr bzw. – aus repressiver Perspektive – die Ermittlung eines Straftatbestandes bezweckt wird. Ihr Sinn und Zweck besteht in der Informationsermittlung für den Einsatz von Beratungs- und Warnmaßnahmen durch Behörden der nicht-polizeilichen Gefahrenabwehr. Somit handelt es sich bei Social-Media-Analysen nicht um ein Mittel zur Gefahrenaufklärung i.e.S. im Rahmen der überwachenden Verwaltung, bei der Gefahrenbekämpfung durch die Heranziehung von Verantwortlichen (Störer) erfolgt.6 Ihr Charakter ist geprägt durch die Erforschung, ob bzw. welche Informationsbedürfnisse innerhalb der Bevölkerung bestehen, so dass im Folgenden mit Hilfe weiterer Kommunikationsmittel staatliche Hilfeleistungen durchgeführt werden können.7

Trotz der abweichenden Intention von der klassischen Gefahrenaufklärung durch Polizei- und Ordnungsbehörden, handelt es sich bei Social-Media-Analysen um eine Informationserhebung, die wiederum naturgemäß einen Teil der Gefahrenabwehraufgabe darstellt. Daher kann Gusy insoweit gefolgt werden, als die gesetzlichen Aufgabennormen zur Gefahrenabwehr die Informationserhebung als eine notwendige Voraussetzung stillschweigend mit einbeziehen.8 Informationserhebungen sind ein integraler Bestandteil der gesetzlichen Bestimmungen von staatlichen Gefahrenabwehraufgaben. Nicht selten können jedoch die früh ansetzenden Maßnahmen der Informationserhebung auch unter die ausdrücklichen gesetzlichen Aufgabenbestimmungen zur Vorsorge (Vorbereitung der Gefahrenabwehr) gefasst werden. Im Bereich des Katastrophenschutzes kommt etwa der sogenannten Katastrophenvorsorge (Vorbereitung der Katastrophenabwehr) eine zentrale Funktion zu, da die Katastrophenschutzgesetze das behördliche Aufgabenspektrum von der Gefahrenbekämpfung auf die Vorkehrungen zur Gefahrenbekämpfung erweitern.9 Hierzu lassen sich nicht nur klassische personelle und sächliche Vorbereitungen zählen, sondern auch Maßnahmen zur Gewinnung von Informationen, ob innerhalb der Bevölkerung Aufklärungsbedarf besteht bzw. sich eine Krisenlage – wenn auch nur in subjektiver Hinsicht – entwickelt, an die sich im Folgenden Hinweis- und Warnmaßnahmen anschließen können.10

2.2. Rechtliche Qualität von Social-Media-Analysen im Lichte des Grundrechtsschutzes

2.2.1. Grundrechtsrelevanz von Social-Media-Analysen

An die allgemeine gefahrenabwehrrechtliche Einordnung von Social-Media-Analysen als einer Maßnahme der informationellen Gefahrenvorsorge schließt sich zwangsläufig die Frage nach ihrer Grundrechtsrelevanz an. In Anbetracht ihrer Zweckbestimmung, Informationen bzw. – mit anderen Worten – Daten zu erheben, handelt es sich bei Social-Media-Analysen um eine staatliche Maßnahme, bei der Informationen der Bevölkerung erfasst, verarbeitet und gegebenenfalls gespeichert werden. Derartige Vorgänge können zum einen das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Recht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS) berühren. Mit seinem wegweisenden Volkszählungsurteil im Jahre 1983 hat das Bundesverfassungsgericht den Selbstdarstellungsschutz aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG interpretatorisch fortgeschrieben und damit den Persönlichkeitsschutz der Bürger im Hinblick auf die staatliche Datenerfassung aktualisiert.11 Zum anderen ist daran zu denken, dass auch das - ebenfalls vom Bundesverfassungsgericht entwickelte - Grundrecht auf Gewährleistung der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme berührt sein könnte. Schließlich kann Social-Media-Analysen in Zusammenhang mit dem Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 Abs. 1 GG Grundrechtsrelevanz zukommen.

Hinsichtlich der rechtlichen Bewertung von Social-Media-Analysen ergeben sich daraus zwei Konsequenzen: Zunächst ist zu prüfen, ob bzw. unter welchen Bedingungen durch unterschiedliche Social-Media-Maßnahmen in den Schutzbereich des RiS und des Fernmeldegeheimnisses eingegriffen wird. Sofern ein Grundrechtseingriff unter Umständen vorliegt, bedürfen Social-Media-Maßnahmen einer ausdrücklichen gesetzlichen Rechtsgrundlage in Gestalt einer Befugnisregelung. Der Rückgriff auf die bloßen Aufgabenbestimmungen lässt lediglich schlicht-hoheitliches informationelles Handeln zu. Hingegen müssen Maßnahmen mit Eingriffscharakter auf eine Eingriffsbefugnis gestützt werden.

2.2.2. Kein Ausschluss einer möglichen Grundrechtsbetroffenheit aufgrund des Zwecks von Social-Media-Analysen

Unabhängig von der Art und Weise von Social-Media-Analysen sowie unabhängig von dem berührten Grundrecht könnte auf den ersten Blick daran gedacht werden, dass eine Grundrechtsbetroffenheit aufgrund des Zwecks dieser besonderen informationellen Maßnahmen ausgeschlossen ist. Unverkennbar stellen Social-Media-Analysen nicht – wie bereits geschildert – eine Gefahrenaufklärung i.e.S. dar, da sie nicht auf die Heranziehung von Störern ausgerichtet sind. Da sie zudem nicht der Strafverfolgung dienen, könnten Social-Media-Analysen als grundrechtsirrelevante Maßnahmen kategorisiert werden. Allerdings kann es für die Grundrechtsrelevanz staatlicher Maßnahmen nicht darauf ankommen, welchen Zweck sie verfolgen. Um einen effektiven Grundrechtsschutz zu gewährleisten, muss sich die Betroffenheit eines Grundrechts danach bemessen, ob das jeweilige eingesetzte Mittel in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt. Andernfalls könnte unter Verweis auf die – unter Umständen nur vermeintliche – hilfeleistende Zielbestimmung einer Maßnahme der Grundrechtsschutz versagt werden. Die Effektivität des Grundrechtsschutzes wäre dadurch gefährdet. Dies gilt auch im Falle von Social-Media-Analysen: Zwar verfolgen sie den Zweck, eine staatliche Risiko- und Krisenkommunikation zu fördern und damit eine hilfeleistende Tätigkeit des Staates zu ermöglichen, jedoch werden hierzu Informationen in der Bevölkerung erfasst, sodass hierdurch gegebenenfalls Persönlichkeitsrechte der Bürger berührt werden. Der als vorrangig zu bewertende effektive Schutz der Persönlichkeitsrechte der Bürger lässt es folglich nicht zu, Social-Media-Analysen allein aufgrund ihres Zwecks aus der grundrechtlichen Betrachtung auszuklammern.

2.2.3. Kein grundrechtliches Totalverbot der staatlichen Informationserhebung

Der Feststellung, dass die Grundrechtsrelevanz von Social-Media-Analysen nicht allein aufgrund ihres Zwecks per se ausgeschlossen ist, steht die Anerkenntnis gegenüber, dass das RiS sowie die Telekommunikationsfreiheit nicht schrankenlos gewährleistet sind. Die „Informationsvorsorge“ stellt eine notwendige Staatsaufgabe dar, um weitere Gefahrenabwehraufgaben effektiv bewältigen zu können. Die Nutzung von Internetinformationen zur Erfüllung seiner Aufgaben ist daher hierbei prinzipiell zulässig. Hierzu sind sogar Eingriffe in Grundrechte grundsätzlich möglich, da sowohl das RiS aus Art. 2 Abs. 1 S. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG als auch die Telekommunikationsfreiheit aus Art. 10 Abs. 1 GG unter Gesetzesvorbehalt stehen. Die Bürger müssen auch aufgrund ihres gemeinschaftsbezogenen, sozialen Wesens Eingriffe auf Grundlage einer gesetzlichen Regelung grundsätzlich hinnehmen.12 Folglich ist die Möglichkeit eines Grundrechtseingriffs nicht grundlegend ausgeschlossen.

2.2.4. Sachbezogene Informationserhebung

Durch die Anwendung von Social-Media-Analysen besteht die Möglichkeit, sachbezogene Informationen zu erheben. So ist es denkbar, dass losgelöst von den jeweils der Erhebung zugrundeliegenden Personen, Daten über Meinungs- und Stimmungsbilder in der Bevölkerung gewonnen werden können. Die Relevanz von in der Öffentlichkeit diskutierten Risiko- und Krisenthemen kann etwa mit Hilfe von entsprechenden Tools erfasst werden.

Grundrechtseingriffe im Zusammenhang mit Social-Media-Analysen kommen entweder aufgrund ihres Inhalts oder ihrer Form in Betracht. Im Hinblick auf die inhaltsbedingte Eingriffsart kommt es entscheidend darauf an, ob die gewonnenen Informationen einen Sach- oder einen Personenbezug aufweisen. Denn nur personenbezogene Informationen fallen in den Schutzbereich des RiS nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, da dieses Grundrecht das Selbstbestimmungsrecht über personenbezogene Informationen schützt.13 Dieses Schutzobjekt des RiS entspricht der Legaldefinition des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) über personenbezogene Daten. In § 3 Abs. 1 BDSG heißt es hierzu: „Personenbezogene Daten sind Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person (Betroffener).“14 Als Einzelangaben gelten diejenigen „Informationen, die sich auf eine bestimmte – einzelne – natürliche Person beziehen oder geeignet sind, einen Bezug zu ihr herzustellen […].“ Von dem Schutzbereich des Datenschutzes nicht mehr erfasst sind folglich Angaben, die trotz ihres Personenbezugs nicht mehr identifizierbar sind, bei aggregierten (Zusammenfassung von Einzeldaten zu einer größeren Informationseinheit) und anonymisierten Daten sowie bei Sammelangaben über Personengruppen.15 Zu beachten gilt es, dass Einzelangaben nicht nur Aussagen über persönliche Verhältnisse einer Person (z.B. menschliche Eigenschaften) darstellen können, sondern auch sachliche Verhältnisse einer natürlichen Person umfassen (z.B. Aussagen über personenbezogene Sachen wie z.B. die Beschreibung der einer Person zuzuordnenden Sache). Bei sachlichen Verhältnissen muss ein unmittelbarer Bezug zur Person des Betroffenen herstellbar sein.16 Folglich scheidet ein inhaltsbedingter Grundrechtseingriff dann aus, wenn die erhobenen Informationen nicht Einzelangaben bzw. personenbezogene Daten darstellen. Unter dem Gesichtspunkt des Inhalts einer Information können daher sachbezogene Informationen nahezu uneingeschränkt erhoben werden. Die Beschaffung von sach-, orts- und lagebezogenen Informationen ist im Lichte des RiS unbedenklich und findet ihre einfache Rechtsgrundlage in den gesetzlichen Aufgabenzuweisungen. Einer qualifizierten Rechtsgrundlage in Gestalt einer Eingriffsbefugnis bedarf es für die sachbezogene Informationserhebung insoweit nicht.17

Dies käme lediglich dann in Betracht, wenn ein formbedingter Grundrechtseingriff vorläge. Neben der inhaltsbedingten Eingriffsart besteht eine Grundrechtsrelevanz aufgrund der Form der Informationsgewinnung, wenn Maßnahmen ergriffen werden, von denen eine grundrechtsrelevante Zwangswirkung ausgeht. Zu denken ist hier insbesondere an das Telekommunikationsgeheimnis nach Art. 10 Abs. 1 GG, in das durch die Überwachung und Aufzeichnung der Kommunikation bzw. durch die Kenntnisnahme, Aufzeichnung und Verwertung von Kommunikationsdaten eingegriffen wird.18 Der Einblick in die geheime – wenn auch nur sachbezogene19 – Kommunikation eines Users würde einen formbedingten Grundrechtseingriff darstellen. Derartige aktive Eingriffe in die Schutzsphäre der Bürger sind allerdings im Rahmen der Risiko- und Krisenkommunikation weder geboten noch unbedingt zielführend. Insofern kann es dabei verbleiben, dass sachbezogene Informationen, die nicht unter Überwindung der Privatsphäregrenze erlangt werden, unter rechtlichen Gesichtspunkten unproblemlatisch verwertet werden können.

2.2.5. Personenbezogene Informationserhebung

Im Gegensatz zu sachbezogenen Informationen kommt – wie bereits erörtert wurde – ein inhaltsbedingter Eingriff bei personenbezogenen Informationen grundsätzlich in Betracht, so dass es hierzu einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen kann. Über die Reichweite des informationellen Grundrechtsschutzes des Bürgers und damit über die Reichweite einer gesetzlichen Befugnisregelung für die Erhebung von personenbezogenen Informationen besteht im juristischen Schrifttum Streit. Nicht selten wird vertreten, dass jede personenbezogene Information vom RiS geschützt werde, so dass es für jeden Akt des staatlichen Umgangs mit Personendaten einer gesetzlichen Eingriffsbefugnis bedürfe. Begründet wird dieser – hinsichtlich des Schutzbereichs des RiS – weite Ansatz mit der Möglichkeit, mittels moderner Informationstechnologien Einzeldaten von Personen zu verknüpfen und diese miteinander verbunden zu verarbeiten. Da auch durch die Beschaffung von personenbezogenen Einzeldaten die Anzahl der Institutionen erweitert wird, die zur Nutzung von Informationen in der Lage sein könnten, gäbe es „keine belanglosen personenbezogenen Informationen“ mehr.20 Demgegenüber wird ebenfalls die Ansicht vertreten, dass ein Gesetzesvorbehalt bei allgemein zugänglichen Daten nicht bestehe. Sofern ein Internetuser seine Informationen frei zugänglich für jedermann ins Netz einstelle, dokumentiere er sein Einverständnis für deren Verwendung durch jedermann.21

Indes gilt es zu differenzieren und – der herrschenden Meinung folgend – darauf abzustellen, inwieweit personenbezogene Daten offen zugänglich sind einerseits und wie weit die Möglichkeit zu ihrer Verarbeitung reicht andererseits. Hinsichtlich der Zugangsmöglichkeit kommt es entscheidend darauf an, ob diese für jedermann zugänglich sind. Denn nur dann fehlt es an einem schutzwürdigen Interesse des Betroffenen in die Vertraulichkeit seiner Informationen. Sofern etwa in sozialen Netzwerken die Privatsphäreeinstellungen eines Internetnutzers es erlauben, personenbezogene Daten zu erfassen, so entspricht dies seinem – durch die Einstellungen manifestierten – Willen, dass von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht wird. Das durch die Privatsphäreeinstellungen zum Ausdruck gebrachte Einverständnis schließt folglich einen Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus, wenn durch eine Behörde im Internet verfügbare Daten erhoben werden, die für jedermann oder zumindest für einen nicht weiter abgegrenzten Personenkreis zugänglich sind.22 Maßgeblich kommt es folglich auf die Offenheit und Freiwilligkeit der Informationsteilung an.

Es bestehen keine Bedenken, staatliche Stellen von dem Kreis des „Jedermanns“ in diesem Zusammenhang auszuschließen. Sofern etwa ein geheimer Vorbehalt oder eine AGB des Internetdienstanbieters angeführt wird, wonach der Zugang für Polizei- und Ordnungsbehörden verwehrt wird, lässt sich dies in Anlehnung an die Rechtslage im Falle des Hausfriedensbruchs nach § 123 Abs. 1 StGB verwerfen.23 Denn ein widerrechtliches Eindringen liegt dann nicht vor, wenn das behördliche Verhalten die Art der Zugangsbeschaffung und der Nutzung nicht über die generelle Zutrittserlaubnis hinausgeht.24 Dies schließt auch den Zugang zu sozialen Netzwerken mit Hilfe eines anonymisierten oder eines pseudonymisierten Profils ein, sofern dies ohne Ausnutzung eines besonderen Vertrauensverhältnisses möglich ist. Denn wenn eine Anmeldung in sozialen Netzwerken ohne eine qualifizierte Authentifizierung möglich ist, fehlt es den Usern an einem schutzwürdigen Vertrauen in die wahre Identität der anderen Teilnehmer.25

Demgegenüber findet die personenbezogene Informationserhebung ihre Grenze, wenn erhobene, offen zugängliche Einzelinformationen zu einem Datenverbund zusammengetragen und ein Persönlichkeitsprofil erstellt werden würden. Ein gezieltes Zusammentragen, Speichern und Verwerten von zugänglichen Daten überschreitet die Schwelle der zulässigen Informationserhebung auf Grundlage der einfachen gesetzlichen Aufgabenbestimmungen und schafft eine besondere Gefahrenlage für die Persönlichkeit des Betroffenen.26 Da es sich hierbei um einen Grundrechtseingriff handelt, bedarf es einer speziellen Befugnisnorm. Derartige, auf die Erstellung von Persönlichkeitsprofilen hinauslaufende Maßnahmen der Informationserhebung sind allerdings zum Zwecke der Social-Media-Analysen ebenso wenig erforderlich, wie dies bei den formbedingten Eingriffen zur Erhebung von sachbezogenen Informationen der Fall ist. Ähnlich verhält es sich auch bei personenbezogenen Daten hinsichtlich eines formbedingten Eingriffs. Dieser käme dann in Betracht, wenn unter Überwindung von Barrieren oder durch Ausnutzung eines schutzbedürftigen Vertrauens Informationen aus geschlossenen Räumen bzw. aus geheimen Kommunikationswegen gewonnen würden. Auch hier gilt, dass ein derartiger Grundrechtseingriff im Zusammenhang mit Social-Media-Analysen zur Optimierung der Risiko- und Krisenkommunikation nicht erforderlich erscheint. Hinsichtlich der Social-Media-Analysen gilt es allerdings demnach zu berücksichtigen, dass die Schwelle zum Grundrechtseingriff dann erreicht wird, wenn die personenbezogene Datenerhebung den Bereich der Offenheit und Freiwilligkeit der Informationsteilung verlässt. Da bei den dargestellten Social-Media-Analysen nicht in die vertrauliche Privatsphäre der Bürger eingedrungen wird bzw. personenbezogene Informationen nicht systematisch erfasst werden, ist darüber hinaus auch der subsidiäre Schutzbereich des Grundrechts auf Gewährleistung der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme nicht betroffen. Insbesondere kann mit Hilfe der gewonnenen Informationen nicht ein "Einblick in wesentliche Teile der Lebensgestaltung einer Person" oder ein "aussagekräftiges Bild der Persönlichkeit" gewonnen werden.27

2.3. Aufgabenträgerschaft zur Durchführung von Social-Media-Analysen

Die Durchführung von Social-Media-Analysen stellt – wie bereits erörtert wurde – eine Annexaufgabe der Gefahrenabwehr dar. Sie ist eng mit der behördlichen Risiko- und Krisenkommunikation als einer informationellen Gefahrenabwehrtätigkeit verbunden, so dass sich die Aufgabenträgerschaft zur Durchführung von Social-Media-Analysen an der Aufgabenträgerschaft zur Durchführung der Gefahrenabwehr bzw. zu dessen Vorbereitung (Vorsorge) richtet.

Hinsichtlich der Gesetzgebungsbefugnisse lassen sich in diesem Zusammenhang sowohl auf Bundesebene (z.B. Atomrecht, Lebensmittelrecht, Infektionsschutzrecht usw.) als auch auf Landesebene (allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Brand- und Katastrophenschutzrecht) Regelungsmaterien feststellen. Die Verantwortung für die Ausführung der Gefahrenabwehr ist in der Bundesrepublik Deutschland ebenfalls multipolar verteilt; Gefahrenabwehr wird durch zahlreiche unmittelbare und mittelbare staatliche Stellen auf den Ebenen der Kommunen, der Länder und des Bundes umgesetzt.

Da innerhalb der Bundesrepublik Deutschland nicht eine einzige Behörde für die Gefahrenabwehr zuständig ist, kommt folgerichtig auch die Durchführung von Social-Media-Analysen im Rahmen der Risiko- und Krisenkommunikation durch mehrere Behörden in Betracht. Dies betrifft in erster Linie die Katastrophenschutzverwaltung, die klassischerweise zur Aufgabe hat, erforderliche Maßnahmen zur Bekämpfung von Katastrophen durchzuführen (Katastrophenabwehr) und sich hierauf adäquat vorzubereiten (Katastrophenvorsorge).28 Zwar umfasst die Katastrophenvorsorge in ihrer traditionellen Bedeutung die Durchführung von klassischen Vorkehrungen wie etwa der Aufstellung und Vorhaltung von Einheiten und Einrichtungen des Katastrophenschutzes sowie verwaltungsinterne Planungen und sonstige organisatorische Maßnahmen.29 Allerdings können auch Social-Media-Analysen hierzu gezählt werden, da mit ihnen angepasste weitere Vorsorge- oder Abwehrmaßnahmen – etwa in Gestalt der Risiko- und Krisenkommunikation – getroffen werden können. Aufgrund ihres übergreifenden Charakters können Social-Media-Analysen auch als „zentrale Aufgaben des Katastrophenschutzes“ gewertet werden, so dass für ihre Ausführung insbesondere die oberen bzw. obersten Katastrophenschutzbehörden (i.d.R. die Landesinnenministerien) zuständig wären.30 Neben der Katastrophenschutzverwaltung i.e.S. ist ebenfalls die Durchführung von Social-Media-Analysen zum Zwecke der Risiko- und Krisenkommunikation durch Landesbehörden der Gesundheitsverwaltung und der Strahlenschutzbehörden der Länder denkbar. Entsprechende Maßnahmen orientieren sich insoweit an den fach- und ressorttypischen Aufgaben.

Demgegenüber ist die Begründung einer Aufgabenträgerschaft der Bundesbehörden für die Durchführung von Social-Media-Analysen nicht ganz unproblematisch, allerdings im Ergebnis rechtlich zu bejahen. Im Gegensatz zu den benannten Fällen der Gefahrenabwehr, fehlt es den Bundesbehörden in aller Regel an einer gesetzlichen Aufgabe zur Durchführung von Vorsorge- und Abwehrmaßnahmen der Gefahrenabwehr. Die Verwaltungskompetenz im Bereich der Gefahrenabwehr liegt – abgesehen von Ausnahmen im Einzelfall – überwiegend bei den Ländern. Insbesondere im Bereich des nichtpolizeilichen Bevölkerungsschutzes zu Friedenszeiten liegt der Schwerpunkt der Aufgabenträgerschaft bei den Ländern, so dass argumentiert werden könnte, dass Bundeseinrichtungen weder die Kompetenz zur Durchführung einer Risiko- und Krisenkommunikation noch die Kompetenz zur vorgelagerten Social-Media-Analyse innehätten. Jedoch kann an dieser Stelle auf die höchstrichterliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts zur Informationstätigkeit der Bundesregierung zurückgegriffen werden. Beide Gerichte haben aus den Regelungen des Grundgesetzes über die Bundesregierung in Art. 63 ff. GG abgeleitet, dass diese auch eine erforderliche Informationstätigkeit umfassten.31 Die Aufgabe der Staatsleitung ermächtige die Bundesregierung zu öffentlichen Informationen, um damit die in der Demokratie wichtige politische Legitimation zu gewinnen.32 Die politische Ordnung der Bundesrepublik Deutschland sei im hohen Maße an der Selbstverantwortung der Bürger für die Lösung gesellschaftlicher Probleme ausgerichtet, so dass diese durch ausreichende Informationen in die Lage versetzt werden müssten, an der Problembewältigung eigenverantwortlich mitwirken zu können. Dies gelte insbesondere im Rahmen der Krisenbewältigung: „In ihrer Verantwortung für das Staatsganze ist die Regierung besonders gefordert, wenn eine krisenhafte Entwicklung eintritt, die wichtige Gemeinschaftsgüter bedroht und bereits zu einer starken Beunruhigung der Bevölkerung geführt hat“.33 Insoweit fehlt es der Bundesregierung auch nicht an der notwendigen Verbandskompetenz im Verhältnis zu den Bundesländern. Denn die „Aufgabe der Staatsleitung und der von ihr als integralem Bestandteil umfassten Informationsarbeit der Bundesregierung ist Ausdruck ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung.“34 Dies gelte insbesondere bei Vorgängen mit Auslandsbezug oder solchen mit einer länderübergreifenden Bedeutung aufgrund des überregionalen Charakters und soweit die „Effektivität der Problembewältigung“ durch die bundesweite Informationsarbeit der Regierung gefördert werde.35

Die vom Bundesverwaltungsgericht im Jahre 1990 und vom Bundesverfassungsgericht im Jahre 2002 als ungeschriebene Aufgabe der Bundesregierung deklarierte Aufgabe der informationellen Krisenbewältigung entspricht der heutzutage als „Risiko- und Krisenkommunikation“ bezeichneten Informationstätigkeit der Behörden. Deshalb lässt sich – der höchstrichterlichen Rechtsprechung folgend – die Durchführung einer Risiko- und Krisenkommunikation durch die Mitglieder der Bundesregierung verfassungsrechtlich begründen. Da Social-Media-Analysen hierbei einen Bestandteil der Informationstätigkeit darstellen, können auch sie – im Rahmen der zuvor skizzierten Grenzen36 – etwa durch das Bundesinnenministerium, das Bundesumweltministerium oder das Bundesgesundheitsministerium durchgeführt werden.

Da die Zulässigkeit der Risiko- und Krisenkommunikation bzw. der Social-Media-Analysen durch die Bundesregierung auf ihre staatsleitende Funktion gestützt wird, können mit dieser Begründung entsprechende Maßnahmen durch nachgeordnete Bundesbehörden nicht legitimiert werden. Deren Handeln muss sich nach den Vorgaben der Art. 83 ff. GG messen lassen. An dieser Stelle ist festzustellen, dass etwa das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) verfassungsrechtlich „lediglich“ für den Zivilschutz originär zuständig ist (vgl. Art. 87b Abs. 2 S. 1 GG). Die „Unterstützungsleistungen“ des BBK im Bereich des friedenszeitigen Katastrophenschutzes können hingegen unter Rückgriff auf Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG („Katastrophenhilfe“) gestützt werden. Hierbei handelt es sich allerdings um eine im Einzelfall und lediglich auf Anforderung eines oder mehrerer Bundesländer erfolgenden Amtshilfe.37 Jenseits des Zivilschutzes ist die Durchführung einer Risiko- und Krisenkommunikation, einschließlich von Social-Media-Analysen, durch das BBK folglich nur auf Anforderung und nur im Einzelfall zulässig.

3. Gesamtergebnisse

Als Gesamtergebnis lässt sich Folgendes festhalten:

  1. Die informationelle Gefahrenabwehr durch Behörden findet ihre aktuelle Ausprägung im Wesentlichen in der sogenannten Risiko- und Krisenkommunikation. Hierbei können systematische Analysen von Social-Communities, Diskussionsforen, Webblogs und Suchmaschinen (Social-Media-Analysen) dazu beitragen, die informationellen Bedürfnisse der Bevölkerung festzustellen. Social-Media-Analysen ermöglichen die notwendige Informationsermittlung, um eine anschließende adäquate Informationsvermittlung sicherzustellen.
  2. Social-Media-Analysen sind ein Mittel der aktiven Informationsbeschaffung und als solches stillschweigender Bestandteil der gesetzlichen Bestimmungen über Gefahrenabwehraufgaben. Sie unterscheiden sich von der Gefahrenaufklärung i.e.S. durch ihren nicht auf die Heranziehung von Störern oder die Verfolgung von Straftätern ausgerichteten Zwecks. Social-Media-Analysen sind vielmehr Teil der hilfeleistenden Verwaltung.
  3. Social-Media-Analysen sind staatliche Maßnahmen, durch die Informationen der Bevölkerung erfasst, verarbeitet und gegebenenfalls gespeichert werden. Dadurch erlangen sie Grundrechtsrelevanz insbesondere im Zusammenhang mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung (RiS, Art. 2 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und dem Fernmeldegeheimnis (Art. 10 Abs. 1 GG). Dies gilt unabhängig von ihrem hilfeleistenden Charakter, da die Beeinträchtigung von Abwehrrechten nicht von dem Zweck der Maßnahmen abhängen kann.
  4. Das Vorliegen eines Grundrechtseingriffs und damit die Notwendigkeit einer gesetzlichen Eingriffsbefugnis können sich aus dem Inhalt der erhobenen Information oder der Form ihrer Erhebung ergeben. Ein inhaltsbedingter Eingriff kommt lediglich bei Informationen mit Personenbezug in Frage. Informationserhebungen sind hier allerdings von den gesetzlichen Aufgabenbestimmungen zur Gefahrenabwehr umfasst, solange die Daten offen zugänglich sind und damit von der Person freiwillig geteilt werden. Demgegenüber liegt ein formbedingter Eingriff dann vor, wenn sach- oder personenbezogene Informationen unter Zwangswirkung durch einen aktiven Eingriff in die Privatsphäre einer Person ermittelt werden. Dies erscheint allerdings im Rahmen der Risiko- und Krisenkommunikation weder erforderlich noch zielführend.
  5. Die Durchführung von Social-Media-Analysen im Rahmen der Risiko- und Krisenkommunikation kann als ungeschriebener Bestandteil der jeweiligen gesetzlichen Abwehr- und Vorsorgeaufgaben insbesondere der Katastrophenschutz-, Umwelt- und Gesundheitsbehörden der Länder eingeordnet werden.
  6. Im Hinblick auf die Bundesverwaltung kann die informationelle Tätigkeit einschließlich der vorgelagerten Social-Media-Analysen auf die grundgesetzliche Aufgabe der Bundesregierung zur Staatsleitung gestützt werden. Die Mitglieder der Bundesregierung sind aufgrund ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung insbesondere bei Krisen zur Information der Bevölkerung ermächtigt. Demgegenüber bedarf es für entsprechende Maßnahmen durch nachgeordnete Bundesbehörden einer einschlägigen Verwaltungskompetenz. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe verfügt lediglich über eine Zivilschutzkompetenz, sodass unter Rückgriff auf Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG lediglich im Einzelfall und nur auf Anforderung Social-Media-Analysen und eine Risiko- und Krisenkommunikation bei friedenszeitigen Krisen durchgeführt werden können.

4. Vorschläge

Aus der Untersuchung lassen sich folgende rechtliche und rechtspolitische Vorschläge ableiten:

  1. Aus heutiger Sicht erscheinen die Möglichkeiten der aktiven Kommunikation zwischen Staat und Bevölkerung nicht ganz ausgeschöpft zu sein. Die staatlichen Fähigkeiten im Bereich der Risiko- und Krisenkommunikation können insbesondere hinsichtlich des Mediums Internet weiter ausgebaut werden. Hier ist etwa an eine zentrale Kriseninformationswebsite zu denken, die aufgrund ihres einfachen Namens leicht zu merken ist und die es ermöglicht, lageabhängige Informationen zur Gefahrenabwehr zu vermitteln. Verweise auf weiterführende Informationen, ständig aktualisierte Hinweise, FAQ´s sowie offene Chatfunktionen mit Behördenmitarbeitern könnten eine tatsächliche „Kommunikation“ durch einen effektiven Dialog zwischen Behörden und Bürgern gewährleisten. Eine Verbindung der Informationsermittlung und Informationsvermittlung wären die Folge. Die Potentiale des Einsatzes der D-115-Nummer zum Zwecke der Risiko- und Krisenkommunikation könnten dadurch insbesondere bei großflächigen und akuten Krisenlagen überholt werden. Aus (datenschutz-)rechtlicher Perspektive begegnen diesen Optimierungsvorschlägen keine Bedenken, da Informationsbeziehungen zwischen Staat und Bürgern unproblematisch sind, soweit die Bürger freiwillig mit Behörden Informationen austauschen bzw. kommunizieren.
  2. Für das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe sollte verfassungsrechtlich eine Zentralstellenfunktion geschaffen werden. Dadurch könnte die Durchführung von Social-Media-Analysen im Rahmen der Risiko- und Krisenkommunikation als zentrale Aufgabe des Bevölkerungsschutzes begründet werden und somit zur Optimierung des Krisenmanagements beigetragen werden. Hierzu könnte „Katastrophenschutz“ oder „Krisenmanagement“ als Sachgebiet in Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG (i.V.m. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 GG) aufgenommen werden, so dass das BBK als entsprechende Zentralstelle eingerichtet werden könnte. Alternativ könnte „Bevölkerungsschutz“ als eine weitere Gemeinschaftsaufgabe i.S.v. Art. 91a GG klassifiziert werden.
  1. 1. Vgl. BGH NVwZ-RR 2005, 149 (150); NVwZ 1994, 823 ff.; Lewinski/Deye/Greve/Schärdel, JA 2011/351 ff.
  2. 2. Vgl. Althaus, A Disciplinary Perspective on the Epistemological Status of Risk, in: Risk Analysis 2005, 567 ff.
  3. 3. Vgl. Palenchar, Risk Communication, in: Heath, The Sage Handbook of Public Relations, 447 ff.
  4. 4. Vgl. zu Social-Media-Analysen Wikipedia- Enzyklopädie, Social Media.
  5. 5. Vgl. Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Auflage, 2011, S. 187.
  6. 6. Vgl. Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Auflage, 2011, S. 190.
  7. 7. Vgl. zum besonderen Charakter des Katastrophenschutzes Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl., S. 203 f.
  8. 8. Vgl. Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Auflage, 2011, S. 187.
  9. 9. Vgl. die vorbildliche Regelung zur Katastrophenvorsorge in § 36 SächsBRKG.
  10. 10. Vgl. zur konkreten Aufgabenträgerschaft ausführlicher unter 2.3.
  11. 11. Vgl. Simitis, NJW 1984, 398 (399); DiFabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 2013, Art. 2 Rn. 173.
  12. 12. DiFabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 2013, Art. 2 Rn. 173; BVerfGE 65, 1 (43 f.).
  13. 13. Vgl. Vogelsang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, 1987, S. 23.
  14. 14. Vgl. auch die Zweckbestimmung in § 1 Abs. 1 BDSG: „Zweck dieses Gesetzes ist es, den Einzelnen davor zu schützen, dass er durch den Umgang mit seinen personenbezogenen Daten in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt wird.“
  15. 15. Vgl. Gola/Schomerus, in: dies. (Hrsg.), Bundesdatenschutzgesetz, 10. Auflage, 2010, § 3 Rn. 3.
  16. 16. Vgl. zur Thematik auch Gola/Schomerus, in: dies. (Hrsg.), Bundesdatenschutzgesetz, 10. Auflage, 2010, § 3 Rn. 5.
  17. 17. So auch Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Auflage, 2011, S. 190.
  18. 18. Baldus, in: Epping/Hilgruber (Hrsg.), BeckOK, 2013, Art. 10 Rn. 27.
  19. 19. Die Abgrenzung zwischen rein sachbezogenen Informationen und solchen mit Personenbezug ließe sich freilich nicht einfach vollziehen.
  20. 20. Vgl. Petri, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage, 2007, H Rn. 18 f. und Rn. 154; verwiesen wird in diesem Zusammenhang auf BVerfG, NJW 2006, 976 (980): „Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt vor jeder Form der Erhebung personenbezogener Informationen“.
  21. 21. Vgl. Kudlich, JA 2000, 227 (229).
  22. 22. Vgl. Seidl/Beyvers, Virtuelle verdeckte Ermittler? – Überblick über polizeiliche Ermittlungen in sozialen Netzwerken, in: AnwZert ITR 15/2011, B. I. (juris), mit Verweis auf BVerfG, Urt. v. 27.02.2008 – 1 BvR 370/07 – ZUM 2008, 301, 321; so auch Zöller, Verdachtslose Recherchen und Ermittlungen im Internet, GA 2000, 563 (569).
  23. 23. Vgl. Bär, MMR 1998, 463 (464).
  24. 24. Vgl. Zöller, Verdachtslose Recherchen und Ermittlungen im Internet, GA 2000, 563 (569).
  25. 25. Vgl. Vgl. Seidl/Beyvers, Virtuelle verdeckte Ermittler? – Überblick über polizeiliche Ermittlungen in sozialen Netzwerken, in: AnwZert ITR 15/2011, B. II. (juris) mit Verweis auf BVerfG, Urt. v. 27.02.2008 – 1 BvR 370/07 – ZUM 2008, 301, 321.
  26. 26. Vgl. Seidl/Beyvers, Virtuelle verdeckte Ermittler? – Überblick über polizeiliche Ermittlungen in sozialen Netzwerken, in: AnwZert ITR 15/2011, B. I. (juris), mit Verweis auf BVerfG, Urt. v. 27.02.2008 – 1 BvR 370/07 – ZUM 2008, 301, 321
  27. 27. Vgl. BVerfGE 120, 274, 302 f.
  28. 28. Vgl. exemplarisch § 3 Nr. 4 und 5 i.V.m. § 2 Abs. 3 S. 1 SächsBRKG.
  29. 29. Vgl. exemplarisch § 36 Abs. 1 SächsBRKG.
  30. 30. Vgl. § 3 Nr. 5 SächsBRKG.
  31. 31. Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.10.1990 – 3 C 2/88, NJW 1991, 1766 (1768).
  32. 32. Vgl. BVerfG, Beschluss v. 26.6.2002 – 1 BvR 558/91 u.a., NJW 2002, 2621 (2623).
  33. 33. Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.10.1990 – 3 C 2/88, NJW 1991, 1766 (1768); vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss v. 26.6.2002 – 1 BvR 558/91 u.a., NJW 2002, 2621 (2623).
  34. 34. Vgl. BVerwG, Urteil v. 18.10.1990 – 3 C 2/88, NJW 1991, 1766 (1768).
  35. 35. Vgl. BVerfG, Beschluss v. 26.6.2002 – 1 BvR 558/91 u.a., NJW 2002, 2621 (2623).
  36. 36. Siehe unter 2.2.
  37. 37. Vgl. dazu ausführlich Walus, Katastrophenorganisationsrecht – Prinzipien der rechtlichen Organisation des Katastrophenschutzes, 2012, S. 110 ff.
Literaturverzeichnis
Zitierte Literatur: 
  • Althaus, A Disciplinary Perspective on the Epistemological Status of Risk, in: Risk Analysis 2005.
  • Baldus, in: Epping/Hilgruber (Hrsg.), BeckOK, 2013, Art. 10.
  • Bär, MMR 1998, 463 ff.
  • DiFabio, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 64. 2013, Art. 2.
  • Gola/Schomerus, in: dies. (Hrsg.), Bundesdatenschutzgesetz, 10. Auflage, 2010.
  • Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl., 2008.
  • Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 8. Auflage, 2011.
  • Kudlich, JA 2000, 227 ff.
  • Lewinski/Deye/Greve/Schärdel, JA 2011/351 ff.
  • Palenchar, Risk Communication, in: Heath, The Sage Handbook of Public Relations, 2010.
  • Petri, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage, 2007.
  • Seidl/Beyvers, Virtuelle verdeckte Ermittler? – Überblick über polizeiliche Ermittlungen in sozialen Netzwerken, in: AnwZert ITR 15/2011
  • Simitis, NJW 1984, 398 ff.
  • Vogelsang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, 1987.
  • Walus, Katastrophenorganisationsrecht – Prinzipien der rechtlichen Organisation des Katastrophenschutzes, 2012.
  • Zöller, Verdachtslose Recherchen und Ermittlungen im Internet, GA 2000, 563 ff.
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