BVerfG, 02.05.1961 - 1 BvR 203/53

Daten
Fall: 
Ärztliche Pflichtaltersversorgung
Fundstellen: 
BVerfGE 12, 319; NJW 1961, 1155; NJW 1962, 675; SGb 1961, 413
Gericht: 
Bundesverfassungsgericht
Datum: 
02.05.1961
Aktenzeichen: 
1 BvR 203/53
Entscheidungstyp: 
Beschluss

Zur landesrechtlichen Einführung einer Pflicht-Altersversorgung für freiberuflich tätige Ärzte.

Beschluß

des Ersten Senats vom 2. Mai 1961
– 1 BvR 203/53 –
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Zahnarztes Dr...., Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt..., gegen Bestimmungen der Satzung der Versorgungsanstalt für Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Dentisten des früheren Landes Württemberg-Hohenzollern.
Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

I.

Durch das württemberg-hohenzollernsche Gesetz vom 2. August 1951 (RegBl. S. 83) – im folgenden: "das Gesetz" – ist für das Gebiet des heutigen baden-württembergischen Regierungsbezirks Südwürttemberg-Hohenzollern die Versorgungsanstalt für Ärzte, Zahnärzte, Tierärzte und Dentisten errichtet worden. Die auf Grund des § 11 des Gesetzes erlassene Satzung vom 3. Februar 1952 wurde – nach der Vereinigung der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern – im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 11. Juni 1952 (S. 2) bekanntgemacht; gleichzeitig wurde gemäß § 15 des Gesetzes der Beginn der "Teilnahme" an der Anstalt auf den 1. April 1952 festgesetzt.

Die Versorgungsanstalt ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Innenministeriums untersteht. Sie hat die Aufgabe, den Teilnehmern (Pflichtteilnehmern und freiwilligen Teilnehmern) und ihren Hinterbliebenen Versorgung nach Maßgabe des Gesetzes und der Satzung zu gewähren. Versorgungsfall ist für die Teilnehmer der Eintritt der Berufsunfähigkeit. Zur Deckung der Leistungen haben die Teilnehmer Beiträge ("Versorgungsabgaben") zu zahlen, deren Höhe in der Satzung (§ 23) genau geregelt ist.

II.

Der Beschwerdeführer ist als Zahnarzt in Mitteltal (Kreis Freudenstadt) nach § 7 Abs. 1 des Gesetzes (Pflicht-)Teilnehmer der Versorgungsanstalt.

1. Mit Schriftsatz vom 8. Mai 1953 hat er gegen die die Versorgungsabgabe regelnden §§ 22 Abs. 1 und 23 Abs. 1 und 2 der Satzung Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt Verletzungen des Art. 2 Abs. 1 sowie der Art. 3 und 9 Abs. 1 GG.

Zur Begründung trägt er vor:
a) es fehle an einer ordnungsmäßigen Verkündung der Satzung;
b) die angefochtenen Satzungsbestimmungen seien nichtig, weil das zugrunde liegende Gesetz vom 2. August 1951 Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verpflichtungen nicht hinreichend bestimme (Art. 80 Abs. 1 GG);
c) die §§ 7 und 8 des Gesetzes, auf denen die angefochtenen Satzungsbestimmungen beruhten, seien ihrerseits wegen Verletzung der Art. 2 Abs. 1 u Art. 9 Abs. 1 GG nichtig. Eine Zwangsversorgung für Angehörige freier Berufe sei verfassungsrechtlich nicht geboten und verstoße gegen die "negative Vereinigungsfreiheit". Sie gehöre außerdem zum Sachgebiet "Sozialversicherung", die durch Bundesrecht erschöpfend geregelt sei, so daß kein Raum für landesgesetzliche Vorschriften bleibe. Durch die Zwangsmitgliedschaft bei der Versorgungsanstalt würden die Teilnehmer gegenüber ihren Berufsgenossen in anderen Bundesländern, denen eine solche Einrichtung unbekannt sei, benachteiligt, was dem Gleichheitssatz widerspreche. Es sei auch verfassungswidrig, die sogenannte Altlast den jüngeren Teilnehmern aufzubürden. Schließlich seien die Teilnehmer in ihrem Recht der Freizügigkeit (Art. 11 GG) verletzt;
d) § 23 Abs. 1 und 2 der Satzung seien auch deshalb mit Art. 3 GG unvereinbar, weil die Versorgungsabgabe für Ärzte auf 7% ihrer Kasseneinnahmen, für Zahnärzte dagegen auf 7% ihrer gesamten Berufseinnahmen festgesetzt sei.

2. Mit Schriftsatz vom 17. September 1953 hat der Beschwerdeführer auch die Bestimmungen in § 22 Abs. 6 und § 32 der Satzung beanstandet; durch § 22 Abs. 6, wonach die Versorgungsabgabe gegebenenfalls durch die kassenärztliche Vereinigung vom Kasseneinkommen abgezogen werden kann, sei das Grundrecht des Art. 14 GG, durch § 32, wonach bei Erlöschen der Mitgliedschaft 30% der eingezahlten Beiträge zurückerstattet werden, das Grundrecht der Freizügigkeit verletzt.

3. Das Innenministerium Baden-Württemberg und die Versorgungsanstalt halten die Verfassungsbeschwerde für teilweise unzulässig, in vollem Umfang aber für unbegründet. Der Bundesminister des Innern legt dar, daß weder Gesetz noch Satzung Bundesverfassungsrecht verletzten.

B.

Der Beschwerdeführer hat in den Schriftsätzen vom 17. September 1953 und vom 5. Januar 1954 auf mündliche Verhandlung verzichtet; mit Schreiben vom 2. Juni 1954 hat er jedoch wegen der "Bedeutung des Verfahrens" um Durchführung einer mündlichen Verhandlung gebeten.

Der Verzicht auf mündliche Verhandlung ist nicht frei widerruflich. Der Widerruf ist daher grundsätzlich unwirksam (BVerfGE 9, 73 [76]). Zu einer Ausnahme besteht hier kein Anlaß, da, wie noch darzulegen ist, die wichtigsten der in der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen inzwischen entschieden sind.

C.

Die Verfassungsbeschwerde ist teilweise unzulässig.

Zwar können auch Bestimmungen einer autonomen Satzung mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden, wenn der Beschwerdeführer gegenwärtig und unmittelbar von ihnen betroffen ist (BVerfGE 1, 91 [94 f.]). Die Beanstandung der §§ 22 Abs. 6 und 32 der Satzung, die der Beschwerdeführer erstmals im Schriftsatz vom 17. September 1953 vorträgt, ist aber verspätet.

Die Satzung war nach § 11 Satz 2 des Gesetzes bekanntzumachen. Die Verkündung im Staatsanzeiger für Baden-Württemberg vom 11. Juni 1952 war ausreichend, selbst wenn die Satzung nicht unter die Bekanntmachungsvorschrift in § 12 des Gesetzes fallen sollte; eine bestimmte Form der Verkündung war für Satzungen öffentlich-rechtlicher Anstalten nicht vorgeschrieben. Nimmt man – zugunsten des Beschwerdeführers – an, daß die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG für eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen die Satzung erst mit deren Verkündung zu laufen begonnen hat (vgl. BVerfGE 1, 415), so war sie mit dem 10. Juni 1953 verstrichen. Eine Erweiterung der Verfassungsbeschwerde auf bisher nicht angegriffene, rechtlich selbständige Bestimmungen der Satzung war deshalb nach diesem Zeitpunkt nicht mehr zulässig (vgl. BVerfGE 5, 1).

D.

Die Beschwerde gegen § 22 Abs. 1 und § 23 Abs. 1 und 2 der Satzung ist unbegründet.

I.

Soweit § 22 Abs. 1 angegriffen wird, könnten schon gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde Bedenken erhoben werden. Denn Satz 1 dieser Bestimmung, von dem der Beschwerdeführer allein betroffen sein kann, wiederholt der Sache nach nur § 8 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes, wonach die Teilnehmer zur Zahlung der satzungsmäßigen Beiträge ("Versorgungsabgaben") verpflichtet sind. Die Satzungsbestimmung hat also keine selbständige rechtliche Bedeutung, der Angriff richtet sich in Wahrheit gegen das Gesetz. Dann ist er aber nur zulässig, wenn man die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG nicht mit dem formellen Inkrafttreten des Gesetzes (14. August 1951), sondern erst mit dem Tage beginnen läßt, an dem der Beschwerdeführer erfuhr, daß er (mit Wirkung vom 1. April 1952 an) Pflichtteilnehmer der Anstalt geworden sei, also am 11. Juni 1952.

Die Frage bedarf indessen keiner weiteren Erörterung, da der Angriff jedenfalls unbegründet ist.

§ 8 Abs. 1 Satz I des Gesetzes und § 22 Abs. 1 Satz 1 der Satzung sind nur eine selbstverständliche Folge (ein "untrennbarer Bestandteil", wie der Beschwerdeführer selbst sagt) der in § 7 Abs. 1 des Gesetzes festgelegten Pflichtteilnahme an der Versorgungsanstalt. Der Beschwerdeführer trägt denn auch schon in seinem ersten Schriftsatz – und später wiederholt – vor, daß er diese Zwangsmitgliedschaft für verfassungswidrig hält. Er macht also der Sache nach geltend, daß die in § 7 Abs. 1 des Gesetzes verfügte Pflichtteilnahme der Zahnärzte an d Versorgungsanstalt sein Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletze.

Die gesetzliche Bestimmung ist jedoch mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. An der Gesetzgebungszuständigkeit des Landes ist nicht zu zweifeln. Rechnet man die Pflichtversorgung für freie Berufe zum Sachgebiet "Sozialversicherung" im Sinne des Art. 74 Nr. 12 GG, so war das Land nach Art. 70, 72 Abs. 1 GG zuständig, weil der Bund dieses Gebiet nicht abschließend geregelt hatte (vgl. hierzu auch BVerfGE 11, 105 [111-114]). Handelt es sich dagegen um eine öffentlich-rechtliche Versicherung "eigener Art", so ergibt sich die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers – mangels einer Bundeskompetenz nach Art. 73 bis 75 – aus dem Grundsatz des Art. 70 GG.

2. Daß ein Gesetz, das eine Zwangsversorgung für freiberuflich tätige Ärzte einführt, die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1, Art. 11 und 14 GG nicht verletzt, hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden (BVerfGE 10, 354 [361 ff.]). Die hier zu prüfende Regelung zeigt keine Besonderheiten, die Anlaß zu einer abweichenden Beurteilung böten. Es mag bemerkt werden, daß das Bundesverfassungsgericht nicht darüber zu entscheiden hat, ob die Schaffung solcher Einrichtungen sozial- und gesellschaftspolitisch erwünscht, zweckmäßig oder gar notwendig ist; es geht vielmehr lediglich um die Frage, ob der Gesetzgeber, wenn er sich zu einer solchen Maßnahme entschließt, den ihm vom Grundgesetz gezogenen Rahmen überschreitet, so daß sein Gesetz nicht mehr als Bestandteil der "verfassungsmäßigen Ordnung" angesehen werden kann. Das trifft hier ebensowenig zu wie in dem früher entschiedenen Fall. Gegenüber einer verfassungsmäßig einwandfreien gesetzlichen Regelung kommt es auf das Einverständnis der von ihr Betroffenen oder auch nur einer Mehrheit von ihnen nicht an, wie der Beschwerdeführer meint. Im übrigen hat die Versorgungsanstalt mitgeteilt, daß in ihrem Arbeitsbereich die Mehrheit der Ärzte die Pflichtversorgung wünsche.

Wenn andere Gesetzgeber eine gleichartige Regelung nicht getroffen haben, so ist damit der Gleichheitssatz nicht verletzt (BVerfGE 10, 354 [371]).

3. Ist die Zwangsversorgung als solche zulässig, so können auch Regelungen, die sich im Zusammenhang mit der Schaffung eines solchen Versorgungswerkes aus sozialen Gründen als notwendig erweisen, nicht verfassungswidrig sein. Dies gilt insbesondere für die sogenannte Altlast, d. h. die Versorgung der Teilnehmer, die bei Gründung der Anstalt bereits so alt sind, daß die Höhe der Beiträge, die sie bis zum Eintritt des Versorgungsfalls voraussichtlich noch entrichten können, in keinem angemessenen Verhältnis zur Höhe der voraussichtlich für sie aufzuwendenden Versorgungsleistungen stehen wird. Diese zusätzliche Belastung der Teilnehmer, die sich im Laufe der Zeit mindert und schließlich ganz verschwindet, ist im vorliegenden Falle dadurch gemildert worden, daß für den Beginn der Teilnahme nach §§ 18 und 20 der Satzung die Altersgrenzen von 45 und 50 Jahren gelten. Im ganzen hat die Übernahme der Altlast einen Anreiz für die alten Ärzte zur Aufgabe der Kassenpraxis geschaffen und damit die Lage der jüngeren Ärzte verbessert. Auch jüngere Teilnehmer können übrigens vorzeitig berufsunfähig werden und dann den übrigen Teilnehmern "zur Last fallen"; das liegt im Wesen des Versicherungsgedankens.

II.

§ 23 Abs. 1 und 2 der Satzung sind mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

1. Der Beschwerdeführer hat hier zunächst den grundsätzlichen Einwand erhoben, daß die Satzung überhaupt rechtsungültig sei, weil sie auf einer gesetzlichen Ermächtigung (§ 11 des Gesetzes) beruhe, die den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht entspreche.

Der Angriff geht fehl. Abgesehen davon, daß eine unmittelbare Anwendung des für den Bereich der Bundesgesetzgebung geltenden Art. 80 Abs. 1 GG hier ausscheidet, lassen sich die Grundsätze, die für die Übertragung rechtssetzender Gewalt an die Exekutive durch ihre Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen gelten, nicht auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts anwenden. Das Recht, solche Satzungen mit Rechtswirkung für den vom Tätigkeitsbereich der Anstalt erfaßten Personenkreis zu erlassen, ist ein wesentliches Element der Selbstverwaltung, in deren Verleihung die Länder durch das Grundgesetz nicht beschränkt sind. Dieses Recht wird demgemäß durch die Organe der Anstalt (hier die Vertreterversammlung: § 4 Abs.4 des Gesetzes), nicht durch Stellen der staatlichen Exekutive, ausgeübt und ist inhaltlich – im Rahmen des Gesetzes – nur durch den Zweck und den Aufgabenkreis der Anstalt begrenzt (BVerwGE 6, 247 [249 ff.]; BayVerfGHE N.F. 4 II 219 [249]). Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1959 (BVerfGE 10, 20 [49 ff.]) ist nichts Gegenteiliges zu entnehmen. Der dort in einem Bundesgesetz erteilte Auftrag zur Errichtung einer Stiftungssatzung war in Wirklichkeit die Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung, die nicht von den Organen der Stiftung, sondern von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats erlassen werden sollte. Daraus ergab sich die Notwendigkeit der Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Folgerung läßt sich für Fälle, in denen Satzungen kraft echter autonomer Satzungsgewalt erlassen werden, aus der Entscheidung nicht ziehen.

Im übrigen enthält gerade im gegenwärtigen Fall das Gesetz so eingehende Vorschriften über die Rechtsverhältnisse der Versorgungsanstalt, über die Rechte und Pflichten der Teilnehmer und über den Rechtsschutz gegen gesetz- und satzungswidrige Beschlüsse der Anstalt, daß es auch unter allgemeinen rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedenklich war, die im Gesetz nicht geregelten – vergleichsweise weniger wichtigen – Verhältnisse der Anstalt der Regelung durch die Satzung zu überlassen.

2. In der Sache rügt der Beschwerdeführer, daß die Versorgungsabgabe bei den Ärzten nach Prozentsätzen ihrer Kasseneinnahmen, bei den Zahnärzten nach Prozentsätzen ihrer gesamten Berufseinnahmen berechnet werde. Die Beanstandung ist unbegründet.

Die verschiedene Behandlung der Ärzte und Zahnärzte beruht auf der Feststellung, daß das Berufseinkommen der Ärzte zu einem wesentlich höheren Teil als das der Zahnärzte durch die Kassenpraxis erzielt wird. Das ist ein genügender Sachgrund, der es ausschließt, hier eine willkürliche Differenzierung anzunehmen. Es kommt hinzu, daß nach der derzeitigen Fassung des § 23 der Satzung die Ärzte 6% ihrer Kasseneinnahmen, die Zahnärzte aber nur noch 5% ihrer Berufseinnahmen zu leisten haben, so daß der Unterschied der Belastung sich im wirtschaftlichen Endergebnis noch weiter verringert hat.